Polityka energetyczna Polski w kontekście wyzwań procesu liberalizacji, Energetyka, Polityka energetyczna
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->8Tomasz TylecPolityka energetyczna Polskiw kontekście wyzwańProcesu liberalizacji sektoraelektroenergetycznegow unii euroPejskiej8.1. WproWadzeniePodstawową przesłanką rozwoju elektroenergetycznych monopoli narodo-wych w ramach systemu uniwersalnego1stało się po II wojnie światowej dążenieposzczególnych państw do zapewnienia bezpieczeństwa i samowystarczalnościenergetycznej. Towarzyszył temu znaczny postęp techniczny i efekty skali, coz kolei umożliwiało obniżkę kosztów i cen. U podstaw tych tendencji tkwiłoprzekonanie, że pozwoli to zwiększyć kontrolę i koordynację systemu elektro-energetycznego oraz zachować większą jego stabilność, prowadząc jednocześniedo większej efektywności jego funkcjonowania. Rozwiązania te nie przyniosłyspodziewanych efektów, tworząc podstawę procesu zmian.System uniwersalny umożliwił stworzenie technicznego modelu systemu elektroenerge-tycznego z centralną elektrownią. Stał się on później ogólnoświatowym standardem, przybiera-jąc postać synchronicznego systemu elektroenergetycznego prądu zmiennego. Jego istotą byłowytwarzanie energii elektrycznej w dużych ilościach (w możliwie największych elektrowniach)i przesyłanie jej na znaczne odległości (z wykorzystaniem zsynchronizowanego prądu zmiennego).W. Patterson,Przeobrażenia w elektroenergetyce. Przyszłe pokolenia,Wydawnictwo Profesjonal-nej Szkoły Biznesu, Kraków 1999, s. 73–74.1216Do głównych determinant zmian zaliczyć można rosnącą niesprawność pań-stwa w wypełnianiu jego ekonomicznych funkcji, pogłębiającą się globalizacjęprocesów gospodarczych, a także równoczesny szybki postęp technologicznyw zakresie wytwarzania energii elektrycznej oraz rozwoju technologii informa-tycznych i systemów komunikacyjnych. Nie bez wpływu pozostają także takieczynniki, jak pogłębiająca się świadomość oddziaływania sektorów energetycz-nych na środowisko naturalne, doświadczenia w liberalizacji innych sektorówinfrastrukturalnych (tj. telekomunikacji, sektora przewozów lotniczych i kolejo-wych) oraz rosnąca akceptacja społeczna dla pełniejszego wykorzystania mecha-nizmów rynkowych w koordynacji procesów gospodarczych.8.2. polityka energetycznaUniieUropejskiejMimo wcześniejszych inicjatyw na rzecz tworzenia wspólnej polityki ener-getycznej w Unii Europejskiej, proces reform sektorów elektroenergetycznychw państwach UE rozpoczęty został na szeroką skalę dopiero w latach 80. XX w.Momentem przełomowym w procesie tworzenia jednolitego rynku energii w Uniistał się rok 1988, w którym podjęto kompleksową dyskusję na temat sektora elek-troenergetycznego, co znalazło odzwierciedlenie w „Roboczym dokumencie natemat wewnętrznego rynku energetycznego”2. W dokumencie tym wyrażonoprzekonanie, że konkurencja powinna stać się głównym czynnikiem procesu inte-growania rynku energetycznego tworzonego na podstawie ogólnych zasad prawaWspólnoty Europejskiej3. Kolejnym istotnym krokiem w kierunku wspólnejogólnoeuropejskiej polityki energetycznej było opublikowanie w styczniu 1995 r.zielonej księgi „Ku polityce energetycznej Unii Europejskiej”4oraz w grudniu1995 r. białej księgi „Polityka energetyczna Unii Europejskiej”, w której uściślonoproces reform sektora energetycznego5. W dokumencie tym Komisja Europejskawskazała ponownie na cele wspólnotowej polityki energetycznej w zakresiezwiększania konkurencyjności gospodarki, bezpieczeństwa energetycznego orazInternal Energy Market,COM (88) 238, 1988 r.3Równolegle do działań podejmowanych przez Komisję Europejską, inicjatywę liberalizacjirynku energetycznego w Europie wyrażono w manifeście brytyjskiej Partii Konserwatywnejw 1987 r. Ostatecznie stało się to impulsem do podjęcia reform, które rozpoczęto w WielkiejBrytanii w kwietniu 1990 r. Ponadto w czerwcu 1990 r. parlament w Oslo zaaprobował i wpro-wadził od stycznia 1991 r. norweską reformę rynkową (Energetykaw Unii Europejskiej. Drogado konkurencji na rynkach energii elektrycznej i gazu,red. A. Dobroczyńska, Urząd RegulacjiEnergetyki, Warszawa 2003).4For a European Union Energy Policy – Green Paper,COM (94) 659, 1994 r.5White Paper: An Energy Policy for the European Union,COM (95) 628, 1995 r.2217ochrony środowiska naturalnego przed szkodliwym oddziaływaniem sektoraenergetycznego w procesie wytwarzania i dostarczania energii. Osiągnięcie tychcelów nastąpić miało w ramach zliberalizowanych rynków energii elektryczneji gazu z wykorzystaniem dostępnych środków prawnych. Zwraca uwagę fakt, żeod tego momentu warstwa teleologiczna polityki energetycznej Unii Europejskiejpozostaje niezmienna.Kolejnym elementem budowy tej polityki była opublikowana w marcu 2006 r.zielona księga „Europejska strategia na rzecz zrównoważonego rozwoju, konku-rencyjności i bezpieczeństwa dostaw energii”6. Komisja Europejska do priory-tetów zaliczyła: dokończenie budowy europejskich rynków energii, bezpieczeń-stwo dostaw energii i konkurencyjność zaopatrzenia, działania na rzecz klimatu,tworzenie warunków sprzyjających procesom innowacji w zakresie technologiienergetycznych oraz spójną wewnętrzną politykę energetyczną.W styczniu 2007 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet dokumentówdotyczących zakresu polityki energetycznej Unii Europejskiej. Dokumenty te for-mułowały kierunki dalszych działań w następujących obszarach: polityka ener-getyczna, plan rozwoju źródeł energii odnawialnych oraz źródeł wytwórczychopartych na odnawialnych źródłach energii, wykorzystanie biopaliw, tworzeniewewnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu, rozwój infrastruktury gazoweji elektroenergetycznej, rozwijanie energetyki jądrowej, poszukiwanie i rozwójzrównoważonych źródeł wytwarzania energii z paliw kopalnych oraz plan roz-woju technologii energetycznych. Do głównych celów polityki energetycznej Uniizaliczono: tworzenie jednolitego rynku energii elektrycznej (w tym podnoszeniekonkurencyjności przedsiębiorstw europejskich), ochrona środowiska i zwiększa-nie bezpieczeństwa energetycznego.Niezwykle istotny z punktu widzenia funkcjonowania, dalszych przekształ-ceń i rozwoju sektorów elektroenergetycznych w Unii Europejskiej wydaje sięprzyjęty w grudniu 2008 r. przez Parlament Europejski pakiet dyrektyw okre-ślany jako pakiet energetyczno-klimatyczny7.Ponadto 19 września 2007 r. w pakiecie ustawodawczym Komisja Europejskaprzedstawiła propozycje rozwiązania licznych problemów w zakresie tworzeniajednolitego rynku energii elektrycznej oraz liberalizacji sektora elektroenerge-tycznego8. W skład trzeciego pakietu legislacyjnego liberalizującego rynek ener-Green Paper. A European Strategy for Sustainable Competitive and Secure Energy,COM(2006) 105, 2006 r.7Dz. Urz. UE L 140, tom 52, z 5.06.2009 r.8Właściwy proces reform rozpoczęty został Dyrektywą 96/92/EC Komisji Europejskieji Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącą wspólnych zasad tworzenia wewnętrznego rynkuenergii elektrycznej (Dz. Urz. UE L 27/20 z 30.01.1997 r.). Dyrektywą pogłębiającą procesy libe-ralizacji była Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r.dotycząca wspólnych zasad tworzenia wewnętrznego rynku energii elektrycznej i uchylająca6218gii elektrycznej i gazu weszła m.in. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrz-nego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE9.8.3. polityka energetyczna Wobec sektoraelektroenergetycznego WpolsceKluczowym etapem w procesie regulowania energetyki w Polsce byłouchwalenie 10 kwietnia 1997 r. przez Sejm RP ustawy – Prawo energetycznekonstytuującej ramy prawne i funkcjonalne sektora energetycznego10. Ustawa tama charakter ogólny i reguluje działalność gospodarczą w zakresie wszystkichnośników energii z wyjątkiem węgla kamiennego. Do podstawowych zasad okre-ślających ww. ustawę należą: jednorodność polityki energetycznej, co wyrażasię w całościowym podejściu do gospodarki energetycznej, rozdzielność funk-cji polityki gospodarczej (skutkującej wyodrębnieniem z obowiązków państwawobec gospodarki energetycznej trzech funkcji: stanowienia polityki energe-tycznej, regulacyjnej i właścicielskiej, przy czym wspomniana ustawa obejmujetylko pierwszą i drugą), rozdzielność instytucji regulacyjnych, co znalazło wyrazw powołaniu Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki oprócz podstawowego regula-tora, jakim jest Minister Gospodarki, a także zgodność zacquis communautaireUnii Europejskiej11.Regulacja sektora elektroenergetycznego na podstawie ustawy – Prawo ener-getyczne została powierzona na poziomie indywidualnych rozstrzygnięć admi-nistracyjnych Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki12. Funkcja regulacyjnaw kwestiach zasadniczych powierzona została Ministrowi Gospodarki, któregozadaniem jest przygotowywanie projektu polityki energetycznej, podejmowaniedyrektywę 96/92/WE (Dz. Urz. UE L 176/37 z 15.07.2003 r.). Nowa dyrektywa przewidywałauzyskanie prawa swobodnego wyboru dostawcy dla klientów niebędących gospodarstwami domo-wymi (od 1 lipca 2004 r.) oraz wszystkich odbiorców (od 1 lipca 2007 r.).9Dz. Urz. UE L 211, tom 52, z 14.09.2009 r.10Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz.U. nr 54, poz. 348.11A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zalewski,Regulacja energetyki w Polsce,Wydawnic-two Adam Marszałek, Warszawa–Toruń 2001, s. 85–86.12W ustawie – Prawo energetyczne, opisując relacje między organami administracji a ryn-kiem, wykorzystuje się pojęcie regulacji (art. 3 pkt 15). Jednak regulacją w znaczeniu ustawyjest stosowanie określonych ustawą środków prawnych, włącznie z koncesjonowaniem, służącychzapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią orazochrony interesów odbiorców. Definicja ta swym zakresem obejmuje tylko regulację jako stoso-wanie, a nie jako tworzenie prawa.219inicjatyw ustawodawczych oraz wydawanie przepisów wykonawczych do ustawy– Prawo energetyczne. Zadania wskazanego w ustawie Ministra Gospodarki,jako naczelnego organu administracji rządowej, określone zostały w art. 12ust. 1, natomiast w art. 23 ust. 1 określono „zadania z zakresu spraw gospodarkipaliwami i energią oraz promowania konkurencji”, jakie realizuje Prezes UrzęduRegulacji Energetyki. Jest on centralnym organem administracji rządowej, któ-rego zadaniem jest stosowanie, a nie stanowienie prawa (wydawanie przepisów).Działa w oparciu o ustawę – Prawo energetyczne oraz przepisy aktów wykonaw-czych.Kolejnym ważnym organem, który posiada uprawnienia regulacyjne, jestMinister Skarbu Państwa. Ze względu na dominację własności państwowej w sek-torze funkcja, jaką realizuje, wydaje się szczególnie istotna dla funkcjonowaniasektora elektroenergetycznego. Organami posiadającymi istotny wpływ na funk-cjonowanie sektora są także Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentóworaz Minister Ochrony Środowiska.W świetle powyższego regulacja energetyki może być postrzegana jako zbiórprzepisów prawnych, ogólny system prawa ujęty w ustawie – Prawo energetycznelub jako specyficzne ramy instytucjonalne, umożliwiające kontrolę i nadzórw zakresie zachowania podmiotów gospodarczych w sektorze energetycznym,które to zadania pełni Prezes Urzędu Regulacji Energetyki13.Zestawienie organów według charakteru regulacji oraz właściwych jej instru-mentów przedstawia tabela. 8.1.Ustawa – Prawo energetyczne, jako zespół norm prawnych, stanowi narzędzierealizacji polityki energetycznej. Ustawa, zgodnie z art. 1 ust. 1, „określa zasadykształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzeniai użytkowania paliw i energii, w tym ciepła oraz działalności przedsiębiorstwenergetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki ener-gią”. Ustawa ta stanowi podstawowe narzędzie realizacji polityki energetycznejpaństwa. Jej celem (art. 1 ust. 2) jest „tworzenie warunków dla zrównoważo-nego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnegoi racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziała-nia negatywnym skutkom istnienia naturalnych monopoli, uwzględnianie wymo-gów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowychoraz równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliwi energii”. Ponadto art. 13 stanowi, że celem polityki energetycznej jest „zapew-nienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, wzrost konkurencyjności gospo-darki i jej efektywności energetycznej, a także ochrona środowiska”, natomiast„polityka energetyczna państwa jest opracowywana zgodnie z zasadą zrówno-A. Łukowska-Sobol, M. Wesołowska,Prawne podstawy regulacji w elektroenergetycea zobowiązania międzynarodowe,Urząd Regulacji Energetyki, www.ure.gov.pl, 2005.13
[ Pobierz całość w formacie PDF ]