Pojecie administracji publicznej, Dokumenty STUDIA SKANY TEXT TESTY, ADMINISTRACJA UNIWEREK WROCŁAW MAGISTER, ...
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Dr hab. Jerzy Supernat, prof. UWr.
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski
Poj
ę
cie administracji publicznej
W kontekście idei podziału władzy (a nawet, tak jak w Stanach Zjednoczonych,
„separacji” władz –
separation of powers
) administracja publiczna jest działalnością państwa
nie będącą ani ustawodawstwem, ani sądownictwem, zob. Otto Mayer,
Deutsches
Verwaltungsrecht
, Duncker & Humblot, Berlin 2004 (pierwsze wydanie pochodzi z 1924 r.)
oraz Adolf Merkl,
Allgemeines
Verwaltungsrecht
, Verl. Österreich, Wien 1999 (pierwsze
wydanie pochodzi z 1927 r.), a w literaturze polskiej Tadeusz Bigo,
Prawo administracyjne
.
Cz
ęść
I
.
Instytucje ogólne
, Akademicka Sekcja Wydawnicza, Wrocław 1948. Administrację
publiczną moŜna zatem utoŜsamić z władzą wykonawczą (
the
executive power
). (Zgodnie z
art. 10 i Wstępem do obowiązującej Konstytucji naszego kraju, ustrój Rzeczypospolitej
Polskiej opiera się na podziale, równowadze i współdziałaniu władzy ustawodawczej, władzy
wykonawczej i władzy sądowniczej). Na ogół jednak – zwłaszcza w tradycji europejskiej – w
obrębie władzy wykonawczej rozróŜnia się dwa poziomy organizacyjne: władzę / egzekutywę
polityczną (
political
power
) i właśnie administrację publiczną. W tym ujęciu administrację
publiczną charakteryzuje się jako wykonawcę władzy wykonawczej (
an executive of the
executive power
) lub teŜ – Ŝeby podkreślić jej podstawową rolę w ramach szeroko rozumianej
władzy wykonawczej – jako jądro władzy wykonawczej (
core executive
). Takie rozumienie
administracji publicznej upowszechnił Francuz Charles-Jean Bonnin w pracy poświęconej jej
zasadom
Les principes d'administration publique
z 1812 r., w której rozróŜnił rząd i
administrację. Za podstawę tego rozróŜnienia przyjął oddzielenie naleŜących do rządu decyzji
politycznych (zasadniczych) od pozostających w gestii administracji decyzji wykonawczych i
technicznych (rutyny administracyjnej). Jak w 1875 r. napisał M. Block w słowniku
administracji francuskiej: Rząd kieruje, daje impuls, a administracja działa, wykonuje, tenŜe,
Dictionnaire de l’Administration française
, 2
nd
ed., vol. 1, Paris 1875, cyt. za:
Hubert
Izdebski,
Introduction to Public Administration and Administrative Law
, Liber, Warszawa
2006. Więcej na temat funkcji politycznej i funkcji administracyjnej w obrębie władzy
2
wykonawczej zob. Hubert Izdebski,
Fundamenty współczesnych pa
ń
stw
, Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007. Por. teŜ Daniel W. Martin,
Déjà vu: French
Antecedents of American Public Administration
, “Public Administration Review”
1987, vol.
47, no. 4.
Sam termin administracja pochodzi od łacińskiego czasownika
ministrare
(słuŜyć), a
ten prawdopodobnie od rzeczownika
manus
, czyli ręka. Wzmocnienie czasownika
ministrare
przedrostkiem
ad
dodatkowo podkreśliło celowy i wykonawczy charakter tego działania (w
prawie rzymskim
administrare
znaczyło zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy
kształtował się język prawny Europy, termin
administratio
oznaczał głównie zarządzanie
cudzym majątkiem). Administracja zawsze zatem oznacza pewną słuŜbę czy działalność
wykonawczą (
service or executive activity
), wykonywaną na rzecz kogoś czy czegoś
waŜniejszego. W przypadku administracji publicznej chodzi o słuŜbę na rzecz władzy
politycznej, czyli w ostateczności – w demokratycznych państwach prawnych – o słuŜbę na
rzecz dobra wspólnego (
public good
), zwanego teŜ (chyba lepiej) powszechnym (jego
prawnym wyrazem jest uwarunkowany czasem, miejscem i wszelkiego rodzaju
okolicznościami faktycznymi interes publiczny –
public interest
) i słuŜbę prawu. (Artykuł 1
naszej Konstytucji określa Rzeczpospolitą Polską jako dobro wspólne wszystkich obywateli, a
art. 82 stanowi, Ŝe troska o dobro wspólne jest, obok wierności Rzeczypospolitej Polskiej,
obowiązkiem obywatela polskiego. Z kolei art. 7 Konstytucji RP proklamuje zasadę
praworządności: „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.
Nota
bene
współcześnie zasada praworządności wiąŜe się z całym prawem, a ściślej z jego
hierarchiczną budową, zwieńczoną konstytucją, i stąd coraz częściej mówi się o zasadzie
konstytucjonalizmu czy konstytucyjności).
Do najczęściej dzisiaj spotykanych (pozytywnych) definicji administracji publicznej
naleŜą definicje przedmiotowo-podmiotowe. Podkreślając konstytucyjny charakter
administracji publicznej Adam Błaś, Jan Boć i Jan JeŜewski przyjmują, Ŝe administracja
publiczna jest to „funkcja państwa i samorządu terytorialnego, polegająca na wykonywaniu
zadań publicznych określonych w konstytucji i innych źródłach prawa powszechnie
obowiązującego”, tychŜe,
Wprowadzenie
, (w:) Adam Błaś, Jan Boć, Jan JeŜewski,
Administracja publiczna
, pod redakcją Jana Bocia, Kolonia Limited, Wrocław 2003. W tejŜe
pracy Jan Boć przyjmuje jeszcze, Ŝe „Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i
realizowane przez jego zawisłe organy, a takŜe przez organy samorządu terytorialnego
zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współŜycia
ludzi w społecznościach”, tenŜe,
Poj
ę
cia
(w:) Adam Błaś, Jan Boć, Jan JeŜewski,
op
.
cit
. Jan
3
JeŜewski przedmiotowo rozumianą administrację publiczną widzi natomiast jako „rodzaj
działalności zmierzającej do osiągnięcia celów ogólnych (interesu publicznego) w państwie” i
za Franciszkiem Longchamps definiuje jako „twórczą, zorganizowaną i ciągłą działalność
publiczną w państwie, która polega na obsłudze potrzeb wynikających ze współŜycia ludzi w
wielkich grupach”, tenŜe,
Administracja publiczna
, (w:)
Encyklopedia Prawa
, redaktor
Urszula Kalina-Prasznic, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007. Z kolei Hubert Izdebski
i Michał Kulesza piszą: „Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności
i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu
publicznego przez róŜne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych
prawem formach”, tychŜe,
Administracja publiczna
.
Zagadnienia ogólne
, wydanie 2, Liber,
Warszawa 1999.
Administracja publiczna jako organizatorska czy wykonawcza funkcja państwa
wydaje się odwieczna. Jednak jak podkreśla Hubert Izdebski: „Nie kaŜda dawna
organizatorska działalność państwa zasługuje na nazwę administracji. Musi to być bowiem
działalność wyodrębniona, a zatem uporządkowana organizacyjnie i kompetencyjnie, a takŜe
formalnie. Administracją
w pełni
będzie dopiero organizatorska działalność państwa: a)
realizowana, przynajmniej po części, przy pomocy systemu
biurokratycznego
(stąd czasami
administrację publiczną nazywa się biurokracją – JS), b) obejmująca
obszerny zakres spraw
o znaczeniu społecznym, jak równieŜ c) regulowana przez
generalne normy prawne
”, tenŜe,
Historia administracji
, wydanie 5, Liber, Warszawa 2001. I chociaŜ administracja publiczna
rozwija się od końca średniowiecza, to o administracji publicznej, odpowiadającej
zarysowanej powyŜej współczesnej formie, moŜna zdaniem Huberta Izdebskiego mówić
dopiero od epoki Oświecenia, a więc od wieku XVIII.
We wskazanej powyŜej pracy
Introduction to Public Administration and
Administrative Law
Hubert Izdebski istotę administracji publicznej sprowadza do słuŜby
społeczeństwu przez dostarczanie usług publicznych i charakteryzuje ją jako jeden z
elementów systemu organizacji społecznej liberalnego państwa demokratycznego, którego
pozostałymi elementami są system polityczny, prawo, gospodarka rynkowa i społeczeństwo
obywatelskie. Korzystając z przyjętego modelu i analizując najnowszą zachodnią literaturę
przedmiotu, autor wskazuje, Ŝe termin administracja publiczna przestał juŜ być jedynym
terminem opisującym słuŜbę społeczeństwu przez świadczenie usług publicznych. Termin ten
pojawił się i jest właściwy dla opisania relacji administracji publicznej z systemem
politycznym i prawem. Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną do
gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej trafne są inne pojęcia. W
4
pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania publicznego z jego sztandarową koncepcją
nowego publicznego zarządzania (
New Public Management – NPM
) kładącą nacisk na
obywatela jako konsumenta usług publicznych, outsourcing, instrumenty prawa prywatnego,
wyniki, jakość itd. W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej z punktu
widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej stosowanym pojęciem na jej opisanie
jest trudne do przetłumaczenia na język polski, a takŜe do zdefiniowania pojęcie
governance
czy – raczej –
public governance
. W kaŜdym razie
public governance
to nie struktury
administracyjne czy rządowe (
government
), ale proces zarządzania złoŜonym społeczeństwem
z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której
miejsce centralne wcale nie musi naleŜeć do organu administracji publicznej. (Na temat
państwa sieciowego zob. mój referat
Administrowanie przez sie
ć, opublikowany
w:
Administracja publiczna – obywatel, społecze
ń
stwo, pa
ń
stwo
, pod redakcją Adama M.
Sosnowskiego, WyŜsza Szkoła Informatyki i Zarządzania „Copernicus” we Wrocławiu,
Wrocław 2006).
Public governance
widzi obywateli i ich grupy jako podmioty Ŝywotnie
zainteresowane decyzjami władz publicznych i termin interesariusze (
nota bene
angielski
pierwowzór
stakeholders
został odnotowany juŜ w roku 1708) stał się jednym z jego znaków
rozpoznawczych. Hubert Izdebski podkreśla związki idei
public governance
z zasadami
liberalnej demokracji (administracja publiczna ujmowana jako
governance
jest elementem
demokracji uczestniczącej, czyli demokracji opierającej się w największym moŜliwym
stopniu na uczestnictwie obywateli w systemie decyzyjnym –
participatory democracy
/
interactive democracy
/
deliberative democracy
/
partnership democracy
) oraz z zasadą
subsydiarności, której jeden z później sformułowanych aspektów prowadzi do specyficznej
deregulacji w postaci powierzania licznych zadań publicznych instytucjom społeczeństwa
obywatelskiego bez pomniejszania publicznej odpowiedzialności za prawidłową realizację
tych zadań.
W ramach struktury administracji publicznej moŜna wyróŜnić trzy podstawowe
elementy składowe: administrację bezpośrednią, administrację pośrednią i prywatnoprawnie
zorganizowaną administrację publiczną.
Administracj
ę
bezpo
ś
redni
ą stanowią państwowe organy administracji publicznej
(administracja bezpośrednia nie obejmuje zatem organów samorządowych), przy czym
(państwowy) organ administracji publicznej to „człowiek (lub grupa ludzi w przypadku
organu kolegialnego): 1) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa (...), 2)
powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego i ze skutkami właściwymi temu
prawu, 3) działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji”, Jan Boć,
5
Struktury
, (w:) Adam Błaś, Jan Boć, Jan JeŜewski,
op
.
cit
. Organ administracji jest
immanentną częścią państwa i nie posiada odrębnej od niego podmiotowości prawnej. Nie
moŜe być zatem traktowany jako podmiot od państwa samodzielny, któremu mogłyby
przysługiwać wobec państwa jakieś prawa lub obowiązki.
Administracj
ę
po
ś
redni
ą stanowią te podmioty, które są w sensie prawnym
samodzielne i które posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną, a nawet własną
odrębną osobowość prawną (nie chodzi zatem o pośrednią administrację państwową). W
odróŜnieniu od organów administracji tworzących administrację bezpośrednią podmioty
wchodzące w skład administracji pośredniej są podmiotami zdecentralizowanymi, którym
przysługuje określony zakres prawnie chronionej samodzielności. Ich typowymi przykładami
są korporacje publicznoprawne, czyli samorząd (przede wszystkim samorząd terytorialny),
zakłady publiczne (są nimi między innymi szkoły, w tym szkoły wyŜsze, a takŜe Zakład
Ubezpieczeń Społecznych) oraz fundacje prawa publicznego (naleŜy do nich między innymi
Zakład Narodowy imienia Ossolińskich). Na temat administracji pośredniej zob. więcej
Aleksandra Wiktorowska,
Prawne determinanty samodzielno
ś
ci gminy
.
Zagadnienia
administracyjnoprawne
, Liber, Warszawa 2002 oraz Sławomir Fundowicz,
Decentralizacja
administracji publicznej w Polsce
, Wydawnictwo KUL, Lublin 2005.
Prywatnoprawnie zorganizowan
ą
administracj
ę
publiczn
ą tworzą podmioty
zorganizowane w formach prawa prywatnego, a więc których forma organizacyjnoprawna
oparta jest na przepisach prawa cywilnego i handlowego. NaleŜą do nich spółki kapitałowe,
agencje (inne niŜ agencje będące centralnymi organami administracji rządowej) oraz fundacje
prawa prywatnego. Podmioty te są w sensie organizacyjnym i funkcjonalnym częścią
administracji publicznej, gdyŜ zostały powołane (najczęściej drogą ustawową) do
wykonywania jej zadań, w tym w formach władczych. Niemniej jednak ich organizacja
odbiega od organizacji pozostałych podmiotów administracji publicznej, jako Ŝe w ich
przypadku w tym zakresie podstawową rolę odgrywa prawo prywatne. Na temat
prywatnoprawnie zorganizowanej administracji publicznej zob. więcej Stanisław Biernat,
Prywatyzacja zada
ń
publicznych
, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1994,
Jacek Jagielski, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska,
Nietypowe podmioty
administruj
ą
ce – kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zada
ń
publicznych
,
(w:)
Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania
.
Studia i materiały z
Konferencji Naukowej Po
ś
wi
ę
conej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza
Ochendowskiego
, Toruń 15-16 listopada 2005, Ernest Knosala, Lidia Zacharko, Rafał
Stasikowski,
Nowe zjawiska organizacyjno-prawne we współczesnej administracji polskiej
,
[ Pobierz całość w formacie PDF ]