Podstawy współpracy z zakresie zwalczania terroryzmu w prawie Unii Europejskiej- G. Gancarz, studia, ...
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Grzegorz Gancarz
Podstawy współpracy z zakresie zwalczania terroryzmu w prawie Unii
Europejskiej
Główne tezy
•
Eskalacja zjawiska terroryzmu we współczesnych relacjach międzynarodowych
wymusza na państwach członkowskich konieczność pogłębienia współpracy w
przedmiotowym zakresie.
•
Unia Europejska powoli dochodziła do nowoczesnych i skutecznych rozwiązań
prawnych, które umożliwiają dynamiczną walkę z terroryzmem; wskazano przebieg
rozwoju działań legislacyjnych, jakie miały miejsce w prawie wspólnotowym.
•
Obecny stan prawny w zakresie zwalczania terroryzmu został uporządkowywany,
wprowadzono mechanizmy umożliwiające jego rozwój oraz osiąganie celów przez
poszczególne państwa członkowskie. Istnieją podstawy współpracy w prawie
materialnym, właściwe orany wyposażono w odpowiednie uprawnienia, stworzono
również instytucjonalną podstawę koordynacji wspólnych działań.
•
W dziedzinie walki z terroryzmem główne cele wspólnotowej koordynacji to
wzmacnianie potencjału krajowego, ułatwianie współpracy europejskiej, budowa
zbiorowego potencjału oraz wspieranie partnerstwa międzynarodowego. Pozostałe
działania wykonywane są przez same państwa członkowskie, tak aby prewencyjnie
zapobiegać terroryzmowi, ochraniać czy też skutecznie eliminować skutki, jeśli już
dojdzie do incydentów.
•
Tożsamość celów oraz koordynacja działań wszystkich państw w tym zakresie
pozwala osiągnąć wyższy stopień skuteczności. Ze strony administracji
poszczególnych państw członkowskich dostrzec można polityczny konsensus oraz
duże zaangażowanie w tym zakresie, jednakże w wyniku efektów dotychczasowej
współpracy pojawiają się wnioski, które wymuszają zdecydowanie większą
koncentrację na poszczególnych aspektach wspólnych wysiłków. Dynamiczny rozwój
technologiczny (telekomunikacja, Internet) oraz rozbudowane mechanizmy procesów
finansowych w globalnym świcie muszą podlegać zdecydowanie większej kontroli.
Nie należy zapominać też o działaniach politycznych wspierających porozumienie czy
dialog międzynarodowy. Procesy te powinny zapobiegać radykalizacji postaw.
1.
Wstęp
Przed zamachami terrorystycznymi w Stanach Zjednoczonych oraz w Hiszpanii i
Zjednoczonym Królestwie Unia Europejska dysponowała już co prawda pewnymi
instrumentami prawnymi, jednakże dopiero wnioski wynikające ze skali tych zdarzeń
spowodowały zdecydowane zdynamizowanie inicjatyw legislacyjnych oraz instytucjonalnych
form współpracy wśród państw członkowskich w zwalczaniu terroryzmu. Procesy, jakie
miały miejsce w tym zakresie nie zagwarantowały jednak Unii Europejskiej ochrony przed
zamachami w Madrycie oraz Londynie. Zdarzenia te spowodowały kolejne etapy zacieśniania
współpracy w zwalczaniu terroryzmu w ramach UE.
1
Należy jednak zdecydowanie podkreślić, iż Unia Europejska ma za zadanie jedynie
umożliwianie i wspieranie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie walki
z terroryzmem, ponieważ to właśnie na nich spoczywa główna odpowiedzialność za
podejmowanie faktycznych działań zabezpieczających i prewencyjnych. Unia Europejska jest
zatem rodzajem platformy, forum wymiany doświadczeń i informacji, posiada przy tym
bardzo konkretne możliwości działań legislacyjnych stymulujących oraz kierunkujących
działania państw członkowskich w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi. Poprzez swoje
strategie, komunikaty, rezolucje oraz za pomocą właściwych instytucji pozycjonuje na
wspólnym torze wysiłki wszystkich państw członkowskich w celu poprawy ogólnego
bezpieczeństwa w Europie.
Przedmiotem niniejszej analizy jest wskazanie na najważniejsze przepisy prawa Unii
Europejskiej, inicjatywy legislacyjne, jakie były podejmowane oraz regulacje, które w chwili
obecnej stanowią podstawę współpracy w zakresie zwalczaniu terroryzmu. Równie istotną
kwestią jest koordynacja działań w ujęciu instytucjonalnym. W tekście wskazano, iż
powołane do tego celu organy i instytucje stanowią bazę porozumienia politycznego
pomiędzy państwami członkowskimi, co do wyboru konkretnych instrumentów
prewencyjnych oraz funkcjonują, jako mechanizm inicjujący podejmowanie konkretnych
działań, zgodnie z głównymi celami wspólnotowej koordynacji walki z terroryzmem. W jej
ramach wymienia się wzmacnianie potencjału krajowego, ułatwianie współpracy
europejskiej, budowa zbiorowego potencjału oraz wspieranie partnerstwa międzynarodowego.
Faktyczne działania operacyjno-śledcze muszą zostać wykonane przez same państwa
członkowskie, tak aby skutecznie realizować wspólne cele, tj. prewencyjne zapobieganie
terroryzmowi, ochrona przed nim, ściganie czy też reagowanie na skutki, jeśli już do
incydentów dojdzie.
2.
Geneza działań Unii Europejskiej w kontekście zwalczania terroryzmu
Problematyka zagrożenia terroryzmem relatywnie długo nie należała do głównego nurtu
procesu integracji europejskiej. Współpraca między państwami członkowskimi miała głównie
wymiar ekonomiczny. W początkowym jej okresie koncentrowała się przede wszystkim na
aspektach gospodarczych, liberalizacji handlu czy tworzeniu podstaw dla funkcjonowania
Wspólnego Rynku
1
. Pozostałe obszary, szczególnie związane z aspektami polityki
bezpieczeństwa wewnętrznego, nie były przedmiotem wspólnych działań w ramach
ówczesnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG).
Dynamiczny rozwój zagrożenia terroryzmem spowodował jednak zmianę nastawienia
politycznego w aspekcie współpracy w ramach UE. Doprowadziło to do włączenia tej
problematyki do procesu integracji europejskiej. Natężenie zamachów terrorystycznych, także
w skali globalnej, jakie miały miejsce pod koniec lat 70. ubiegłego stulecia jednoznacznie
rozwiały wątpliwości, że państwa członkowskie są w stanie indywidualnie stawiać czoła tego
typu wyzwaniom. Uznano wówczas, że formuła europejskiej integracji może stanowić
podstawę do intensyfikacji działań w kontekście zwalczania terroryzmu. Wszystkie te
elementy należą do kluczowych czynników, które zaowocowały powstaniem form
bezpośredniej współpracy w ramach procesów integracyjnych oraz skierowały
1
F. Jasiński, M. Narojek, P. Rakowski,
Wewnętrzne i zewnętrzne aspekty współpracy antyterrorystycznej w Unii
Europejskiej w kontekście Polski, jako państwa członkowskiego
, Centrum Europejskie – Natolin, Warszawa
2006, s. 10.
2
zainteresowanie państw członkowskich Wspólnot Europejskich na sfery znajdujące się poza
wymiarem gospodarczym.
Inicjatywa TREVI
Świadomość zagrożenia i konieczności wspólnych skuteczniejszych działań zaowocowała
jedną z pierwszych inicjatyw w zakresie poprawy bezpieczeństwa i współpracy
międzyrządowej państw EWG, którą była inicjatywa znana jako Grupa TREVI. Jej początki
sięgają grudnia 1975 r. Podczas obrad Rady Ministrów w Rzymie podjęto decyzję o
stworzeniu specjalnej grupy, która miałaby konsultować między sobą sprawy dotyczące
bezpieczeństwa wewnętrznego, pod nazwą TREVI
2
.
Inicjatywa ta opierała się na okresowych
spotkaniach ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości państw członkowskich EWG,
których celem było omawianie problematyki zagrożeń dla bezpieczeństwa państw, w tym
także terroryzm. Z czasem wykształciła ona własne struktury robocze, podgrupy, z których
jedna bezpośrednio zajmowała się tematyką terroryzmu (tzw. TREVI I).
Ustalono, że w ramach współpracy państwa powinny: przedstawiać raporty opisujące ich
doświadczenia z terroryzmem; wymieniać między sobą informacje o podjętych na szczeblu
krajowym postanowieniach dotyczących aktów terrorystycznych; stworzyć centralne
jednostki kontaktowe zajmujące się wymianą informacji w sprawach terroryzmu
międzynarodowego. Jednym z najważniejszych zadań stało się wspólne i regularne
analizowanie zewnętrznych i wewnętrznych zagrożeń terroryzmem, wypracowanie jednolitej
strategii działań w zwalczaniu grup terrorystycznych oraz umożliwienie państwom –
członkom UE współpracy w przeciwstawianiu się zagrożeniom
3
.
Z formalnego punktu widzenia Grupa TREVI posiadała status zupełnej niezależności w
kontekście struktur Wspólnot Europejskich, nie była w żaden sposób powiązana z
instytucjami europejskimi. Z uwagi jednak na poziom reprezentacji poszczególnych państw
rozpoczęły się działania nieformalne między Wspólnotami i Grupą TREVI. Należy również
wskazać, iż efekty prac Grupy TREVI stanowiły jednocześnie dla Wspólnot Europejskich
cenny materiał koncepcyjny, który później stanowił w dużej części podstawy już
wspólnotowej współpracy.
Układ z Schengen
Kolejnym krokiem w kontekście kształtowania się wspólnotowych podstaw prawno-
instytucjonalnych służących walce z terroryzmem był Układ z Schengen z 1985 r. W
pierwszych latach współpraca w ramach Schengen ograniczona była tylko do państw-
sygnatariuszy Układu (początkowo – pięć państw członkowskich), co miało bardzo istotny
wpływ na skuteczność jego wdrożenia oraz szybką ewolucję, ponieważ łatwo było osiągnąć
konsensus.
W ramach działań podjętych przez państwa członkowskie nacisk położono głównie na
wzmocnienia kontroli na granicach zewnętrznych. Konsekwencjami tych działań były
zwiększone możliwości przeciwdziałania takim zagrożeniom, jak: nielegalna migracja,
przestępczość zorganizowana oraz terroryzm. Rozwiązania wypracowane w ramach Układu z
2
K. Rypulak-Mirowska,
Zwalczanie terroryzmu – Wybrane zagadnienia polityki bezpieczeństwa wewnętrznego
Unii Europejskiej – szanse i zagrożenia dla Polski
, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2008, s. 53.
3
Tamże.
3
Schengen posłużyły w przyszłości do zacieśnienia operacyjnej współpracy transgranicznej, co
miało niewątpliwy wpływ na zapobieganie i zwalczanie terroryzmu
4
.
Traktat z Maastricht
Zarówno TREVI, jak i Schengen należały do grupy zagadnień objętych zakresem współpracy
międzyrządowej, czyli nie zostały formalnie ujęte w ramy procesów harmonizujących
krajowe przepisy prawne. Rozwijały się one poza strukturami instytucjonalnymi Wspólnot
Europejskich. Zmianę w tym zakresie wprowadziły przepisy Traktatu z Maastricht i
utworzenie Unii Europejskiej, z jej podziałem na filary.
Podpisanie Traktatu o Unii Europejskiej w 1992 r. sprawiło, że problematyka walki z
terroryzmem została inkorporowana do III filaru Unii Europejskiej, co polegało między
innymi na włączeniu dorobku TREVI oraz instytucjonalizacji współpracy państw
członkowskich UE w zakresie walki z terroryzmem. Na mocy art. 29 TUE przedmiotem
„wspólnego zainteresowania” państw członkowskich stała się współpraca Policji w celach
prewencyjnych i w walce z terroryzmem, nielegalnym handlem narkotykami oraz innymi
poważnymi formami przestępczości międzynarodowej
5
.
Po raz pierwszy prawo traktatowe
uczyniło z terroryzmu przedmiot współpracy państw członkowskich w ramach
nowoutworzonej Unii Europejskiej. Podjęto m.in. działania zmierzające do wzmocnienia
współpracy celnej oraz obejmujące całą Unię ujednolicenie systemu wymiany informacji w
ramach Europejskiego Urzędu Policji (Europolu).
Traktat z Amsterdamu
Kolejne zmiany przyniósł podpisany w 1997 r. Traktat z Amsterdamu, który zasadniczo
zmienił zakres tematyczny III filaru. Wprowadził wiele zmian, dotyczących wymiaru
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Wszystkie elementy, związane z imigracją, azylem
oraz granicami zewnętrznymi, zostały przeniesione do I filara. Zmieniono nazwę tytułu VI
Traktatu z Maastricht i Współpracę w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw
Wewnętrznych zastąpiono Współpracą policyjną i sądową w sprawach karnych
6
. Jedną z
najważniejszych zmian w Traktacie Amsterdamskim było ponadto zintegrowanie
dotychczasowych efektów współpracy w ramach Schengen ze strukturami Unii Europejskiej,
przy czym rozwiązania prawne dotyczyły trzynastu ówczesnych państw członkowskich
(oprócz Wielkiej Brytanii i Irlandii).
Zgodnie z art. 29 TUE, problematyka terroryzmu została ujęta przede wszystkim w ramach
współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Artykuł 29 TUE stanowi, iż budowa
obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powinna się odbywać przez
zapobieganie przestępczości zorganizowanej lub innym formom przestępczości, w
szczególności poprzez walkę z terroryzmem, handlem ludźmi i przestępstwami przeciwko
dzieciom, handlem środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i bronią oraz
korupcją i nadużyciami finansowymi.
4
F. Jasiński, M. Narojek, P. Rakowski,
Wewnętrzne i zewnętrzne
…
5
F. Jasiński, P. Rakowski,
Walka z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem w Obszar wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości – geneza, stan i perspektywy rozwoju
, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej,
Warszawa 2005, s. 229.
6
K. Rypulak-Mirowska,
Zwalczanie terroryzmu
…
4
Wzmocnieniem zmian wprowadzonych przez Traktat z Amsterdamu oraz potwierdzeniem
kierunku współpracy państw członkowskich UE były konkluzje przyjęte podczas szczytu
Rady Europejskiej w Tampere w październiku 1999 r. Problem skutecznej prewencji,
współpracy właściwych organów oraz walki z terroryzmem został wprawdzie ogólnie zawarty
w ramach głównego celu UE, jakim jest budowa obszaru wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości w ramach granic Unii. Wskazano m.in. na konieczność zapewnienia lepszej
koordynacji działań, znaczenie walki z finansowaniem terroryzmu, wzmocnienie współpracy
z Europolem, przeciwdziałanie terroryzmowi internetowemu oraz koncentrację prac Grupy
Roboczej ds. Terroryzmu na kwestii opisywania aktów terrorystycznych w krajach unijnych
7
.
Odwołania do terroryzmu międzynarodowego zostały także ogólnie zaznaczone w II filarze
UE, czyli postanowieniach dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.
Uznano za konieczne zapewnienie szeroko rozumianego bezpieczeństwa zarówno w
kontekście zagrożeń międzynarodowych, jak i współpracy międzynarodowej w tym zakresie
8
.
Inicjatywy legislacyjne Unii Europejskiej po zamachach w USA i Europie
Kluczowym czynnikiem inicjującym wypracowanie szerokiego wachlarza środków prawnych
w dziedzinie zwalczania terroryzmu były zamachy z 11 września 2001 r. w USA, a następnie
z 11 marca 2004 r. w Hiszpanii oraz z 7 i 21 lipca 2005 r. w Wielkiej Brytanii. Przywódcy
państw członkowskich uznali, iż problematyka ta wymaga natychmiastowych działań
prewencyjnych na szczeblu całej Unii Europejskiej. Pod wpływem tych wydarzeń zostały
wówczas przygotowane najważniejsze dokumenty, które stanowią podstawę strategii
antyterrorystycznej, wspólnej dla państw członkowskich UE. Wzmocniono również
dotychczasowe struktury instytucjonalne oraz utworzono nowe.
Jedną z pierwszych reakcji po zamachach w Nowym Jorku i Waszyngtonie były konkluzje
9
z
nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej 21 września 2001 r., gdzie wskazano, iż
walka z terroryzmem staje się jednym z najważniejszych celów UE. Deklarację polityczną
skonkretyzowano 64-punktowym Planem działania w zakresie zwalczania terroryzmu.
Głównie odniesiono się do konieczności wzmocnienia współpracy policyjnej i sądowej w tym
zakresie oraz wsparcia działań zapewniających większe bezpieczeństwo transportowi
lotniczemu, także za pomocą instrumentów Wspólnej Polityki Zagranicznej i
Bezpieczeństwa
10
. Podkreślono również, że wojskowa interwencja Stanów Zjednoczonych
przeciw państwom, które wsparły terrorystów dokonujących zamachów, jest – na mocy
Rezolucji Narodów Zjednoczonych 1368 – prawnie dopuszczalna.
Kontynuacja działań w tym zakresie nastąpiła podczas szczytu w Laeken w grudniu 2001 r.
Doszło tam do politycznego porozumienia w zakresie stworzenia podstaw prawnych do
funkcjonowania europejskiego nakazu aresztowania czy powołania wspólnych grup
dochodzeniowych. Należy też wskazać, iż na podstawie rezolucji nr 1373 Rady
Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych wprowadzono pod koniec 2001 r. europejską listę
osób, organizacji związanych z działalnością terrorystyczną, w stosunku do których należało
podejmować restrykcyjne działania prewencyjne.
7
F. Jasiński, M. Narojek, P. Rakowski,
Wewnętrzne i zewnętrzne
…
8
Tamże.
9
Dokument Rady SN 140/01.
10
A. Bendiek,
Die Terrorismus-bekämpfung der UE – Schritte zu einer kohärenten Netzwerkpolitik
, SWP –
Studie, Berlin 2006, s. 20.
5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]